【前言】

受案范围是指人民法院对哪些行政案件具有司法主管的权力，表明了公民、法人和其他组织的哪些行政行为可以向人民法院提起诉讼。

受案范围标志着司法权与行政权的边界，也反映了公民、法人和其他组织权利受到保护的程度和范围。

《行政诉讼法》第二章中就受案范围做出了规定，主要包括第十二条的肯定受案范围和第十三条的否定受案范围。但是，在司法实践中，对于行政机关做出的特定行为是否属于可诉的行政行为，还存在较大争议。

《行诉解释》第一条对受案范围作了解释，首先概括规定了受案范围，又对行政诉讼法第十三条规定的四种排除情况做了解释。

【条文释义】

《行诉解释》第一条规定了十种不可诉的行为。

（一）刑事司法行为

刑事司法行为是指公安或国家安全机关依照刑事诉讼法明确授权实施的行为，是公安或国家安全机关在刑事案件的立案阶段采取的强制措施。

过去在司法实践中，公安机关以刑事侦查为名，介入经济纠纷的案件十分常见。需要注意的是，这里规定的只有依照刑事诉讼法“明确授权实施的行为”，才属于刑事司法行为。例如刑事拘留、取保候审、监视居住、逮捕，这些都是刑事诉讼法明确授权的，属于不予立案范围。如果刑事诉讼法没有明确授权公安机关或国家安全机关实施某种行为，则该行为属于超越刑事诉讼法授权的行为，就属于可诉的行政行为。

这里的“明确授权实施的行为”包括两个方面的要求：既要符合授权的范围，也要符合刑事诉讼法授权的目的。

（二）调解行为和法律规定的仲裁行为

1.行政调解行为

行政调解指由行政机关主持的，通过调停、斡旋等活动，促成争议双方达成协议，解决矛盾的活动。我国许多法律法规中对行政调解做出了规定，例如土地承包法第五十一条规定：因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以协商，也可以请求村民委员会、乡镇政府等调解。不愿调解或调解不成的，可以申请仲裁，也可以直接向法院起诉。可见行政机关的调解行为只是为了解决民事纠纷而设置的救济机制，遵循的是自愿原则，双方当事人处于意思自治状态，调解的结果不具有强制执行力并不能约束当事人。

2.仲裁行为

仲裁行为是指法律规定的仲裁机构以中立者的身份对当事人之间的民事纠纷依照法定程序做出具有法律效力的裁决的行为，体现了民间性和自治性，是当事人意思自治的体现，不具有公权力的性质，所以对于法律规定的仲裁行为不能提起行政诉讼。

（三）行政指导行为

行政指导行为在社会生活中广泛存在，是指行政机关在其所管辖事务的范围内，通过制定导向性的法规、政策、计划等规范性文件以及采取示范、建议等非强制性的方式促使相对人自愿做出或不作出某种行为，以实现行政目的的行为。

行政指导行为是一种柔性的指导行为，显著特征是非强制性，相对人没有服从的义务。

（四）重复处理行为

重复处理行为不可诉的主要理由是：

1.重复处理行为并未创设新的行政法律关系。例如，行政相对人对行政机关作出的已经生效的行政行为不服，向行政机关申诉。行政机关经审查认为行为正确，通知申请人审查意见，这种行为属于典型的重复处理行为。行政机关仅仅告知审查结果，不属于具有法律意义和效果的行政行为。

2.如果允许行政相对人对重复处置行为提起行政诉讼，则意味着行政诉讼法上关于起诉期限的规定失去了实际意义。

（五）内部行为

对外性是可诉的行政行为的重要特征之一。内部的沟通、会签意见，并不对外发生法律效力，不对公民、法人或其他组织的合法权益产生影响，因此不可诉。

（六）过程行为

可诉的行政行为需要具有成熟性、终结性。行政机关为了做出行政行为而进行的准备、论证、研究、层报等均不具备最终的对外的法律效力，不属于可诉行为。

（七）协助执行行为

可诉的行政行为必须是基于行政机关自身意思表示做出的行为。行政机关依照人民法院生效判决做出的行为，本质上属于履行生效裁判的行为，并非行政机关依据自身职权主动做出，亦不属于可诉行为。

（八）内部层级监督

内部层级监督属于行政机关上下级之间管理的内部事务，并不直接设定当时人新的权利义务关系。

（九）信访办理行为

信访办理行为不是行政机关行使“首次判断权”的行为。根据《信访条例》的规定，信访工作机构是各级人民政府或经授权的专门机构，依据《信访条例》做出的登记、受理、交办、转送、承办、协助处理、镀组检查、指导信访事项的那个行为，对信访人不具强制力，对信访人的实体权利义务不产生实质影响，因此不具有可诉性。

（十）不产生实际影响的行为

是否产生法律上的效果，是行政行为的重要特征之一。

可诉性的行政行为必须是行政机关做出的发生法律效果的行为，也就是对行政相对人的权利义务产生调整作用。如果行政机关的行为并不产生法律上的效果，则不要具备行政行为的特征，亦不属于行政诉讼的受案范围。

【律师提示】

行政诉讼解释对受案范围进行了较为详细的规定，起到了很好的指导作用。如果您认为自己的合法权益受到侵害想要提起行政诉讼，可以先结合行诉解释的规定对是否属于行政诉讼的受案范围进行初步判定，对于比较明确的比如内部行为、过程行为等对实体权利义务不产生影响的，不要提起行政诉讼，避免浪费自己的时间和精力。

需要注意的是，行诉解释第二条中列举的不属于人民法院行政诉讼受案范围的事项属于不完全列举。主要是就司法实践中比较常见的、争议比较大的事项进行了列举。是否属于可诉的行政行为，应当考察行政行为是否具有对外性、是否属于行政主体做出的行为、是否具有处分性等来综合考虑。

 

【法条链接】

法释〔2018〕1号

最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释

（2017年11月13日最高人民法院审判委员会第1726次会议通过，自2018年2月8日起施行）

一、受案范围

第一条公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。

下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：

（一）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；

（二）调解行为以及法律规定的仲裁行为；

（三）行政指导行为；

（四）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；

（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；

(六)行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；

（七）行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外；

（八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为；

（九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为；

（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。